Государственные органы = юридические лица

Что такое публичные юридические лица и для чего их создали

Обращаем внимание сразу на то, что в Советском Союзе такого понятия как "публичное юридическое лицо" не существовало, как и не являлись органы государственной власти и управления юридическими лицами. 

В РФ практически все органы «государственной» власти на основании «новой Конституции» стали юридическими лицами (сейчас в юриспруденции их определили, как публичные юридические лица), чтобы участвовать в так называемом гражданском обороте, как и введены в гражданский оборот РФ и субъекты РФ, точнее, земля и природные ресурсы.

Публичные юридические лица - государственные органы существуют в основном как государственные учреждения.

Государственное учреждение является унитарной некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 123.21 ГК РФ).

В ст. 123.22 ГК РФ предусмотрены 3 типа государственных учреждений: казенное, автономное, бюджетное.

Для того, чтобы достоверно установить к какому типу относится то или иное учреждение- орган государственной власти, необходимо обращаться к текстам Положений о территориальных органах, например, к Положению УМВД по Сахалинской области.

Поскольку, автор не располагает таким Положением, то, не останавливаясь на сходствах и различиях типов государственных учреждений, обратим внимание на следующие общие положения.

В соответствии с п. 3 ст. 123.22 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.

Собственником в данном случае является Российская Федерация.

«Для российской модели организации публично-политической власти (выделено мной — Авт.) особенно важны вопросы о видах властных функций и о субъектах их осуществления, т.е. о тех институциях, которые в силу нормативного правового установления вправе и обязаны выполнять такие функции.

Обобщенно можно назвать такие виды властных функций:

- нормотворчество (правотворчество);

- руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами;

- распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами;

- контрольная и (или) надзорная деятельность»[1].

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Статья 45 развивает данную норму и закрепляет государственную защиту прав и свобод человека и гражданина.

На государство возложена функция обеспечения безопасности граждан и их имущества от посягательств третьих лиц, которую можно отнести из представленного перечня к контрольной, а также к иной функций некоммерческого характера применительно к п. 1 ст. 123.21 ГК РФ. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется РФ создаваемыми органами государственной власти — субъектами публичного права.

Однако, являясь юридическим лицом — субъектом частного права, которое не отвечает перед создавшим его собственником — Российской Федерацией, МВД РФ и его территориальные органы, не отвечают перед государством за ненадлежащее исполнение наделенной государством властной функции.

Структура МВД РФ, в которую входят юридические лица - территориальные органы, не соответствует частному праву, а именно положениям Гражданского кодекса РФ о филиалах и представительствах (ст. 55 ГК РФ), так и публичному праву, поскольку территориальные органы являются обособленными (самостоятельными) юридическими лицами.

Предвосхищая возражения сторонников мнения о наделении государственных органов статусом юридического лица исключительно для гражданско-правовых отношений, позволю ответить следующим. В положениях о МВД России и территориальных органах не упоминается о таком исключении, в отличие от недействующего на настоящий момент Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации (утв. приказом МВД РФ от № 846 от 25 октября 2006 г.), а поэтому следует рассматривать орган государственной власти — юридическое лицо во всех правоотношениях как публичных, так и частных.

С какой целью законодателем и, в первую очередь, Правительством РФ, осуществляется симбиоз публичного и частного права и введение понятия «юридическое лицо публичного права» необходимо обратиться к создателям новой формы субъекта публичного права. Но следует признать верным мнение ряда ведущих ученых, что само понятие «юридическое лицо публичного права» уже содержит противоречие, поскольку юридическое лицо и публичное право есть два несопоставимых явления[2].

В свой публикации «Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве» Михайленко О.В., ссылаясь на тезис Суханова Е.А. о том, что «у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в гражданском обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками[3], рассуждает: «...Суть юридического лица сводится к определению его как участника имущественных отношений — носителя имущественных прав и обязанностей. С древних времен участие частных лиц в гражданском обороте требовало объединения их усилий и капитала, что способно породить некую абстрактную структуру, начинающую жить в праве отдельно и независимо от воли каждого из них. Форма выступления такого объединения обладала признаками коллективного выступления людей в гражданских правоотношениях, но воля этого объединения абстрагировалась от воли каждого из участников, а возникшая коллективная собственность принадлежала не каждому индивиду отдельно по частям, а их объединению в целом. В связи с осуществлением права на такую собственность у объединения возникали по отношению к третьим лицам имущественные права и обязанности, которые нельзя было разделить между его участниками. Все это и послужило основанием для зарождения и развития понятия юридического лица в частном праве. Суть юридического лица заключается в придании статуса субъекта имущественных отношений таким объединениям в целях защиты частных прав и интересов как его участников, так и третьих лиц, вступающих с ним в имущественные отношения, что обеспечивает стабильность гражданского оборота.

Признак носителя имущественного права собственности как участника гражданского оборота в отношениях с третьими лицами является определяющим для юридического лица, относящим его исключительно к частному праву. Если изъять этот признак из понятия юридического лица, оно потеряет свой смысл и для теории, и для практики. Такое юридическое лицо перестанет быть интересным и публичному праву, потому что с такого юридического лица налоги и штрафы не взыщешь. Второй признак юридического лица, который опять-таки относится к частному праву, а не к публичному, — самостоятельная имущественная ответственность перед третьими лицами по своим обязательствам. Поэтому понятие «юридическое лицо» есть порождение исключительно частного права, по сути, оно служит целям лишь частного права и не может быть перенесено в право публичное...»

«...Органы власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые не противоречащие законодательству условия договора. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того ни другого у органов власти нет...»

«...Что касается органов и структур публичных образований, то в публичных правоотношениях ни один из них не может быть признан самостоятельным субъектом. В публично-властных правоотношениях они вообще не могут быть признаны субъектами, так как субъектом здесь является само публичное образование (Российская Федерация, субъект федерации, муниципальное образование). Его органы и учреждения не обладают своей самостоятельной публично-властной волей, а реализуют волю публичного образования; не имеют своей публично-властной правоспособности, а реализуют правоспособность публичного образования. Они выступают лишь инструментом, посредством которого публичные образования реализуют свою публичную дееспособность»[4].

Делая вывод, Михайленко О.В. заключает, что теоретически несостоятельно утверждение о придании органам государственной власти статуса субъекта гражданского права — юридического лица в форме учреждения. Органы власти не отвечают признакам субъекта гражданского права и должны рассматриваться как структурное подразделение (часть) другого субъекта гражданского права — публично-властного образования, т. е. Российской Федерации, субъекта федерации, муниципального образования.

Однако, не только теоретически, но и практически, действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие функционирование органов государственной власти, на примере Министерства внутренних дел РФ и его территориальных органов, позволяют сделать противоположный вывод: органы государственной власти являются субъектами частного права.

Более того, произошла подмена публичных (властных) функций государства оказанием государственных услуг, рассчитывая на правовую безграмотность народа — единственного источника власти и народного суверенитета. Этому свидетельствует тотальный переход в последние годы на предоставление органами государственной власти и управления государственных услуг, и в первоочередном порядке — в электронном виде. Активно внедряются комплексы административных регламентов, разрабатываются и применяются стандарты государственных и муниципальных услуг, в которых еще больше запутываются человек, получающий государственные услуги.

Оказание услуг, услуга — это категории, в первую очередь, экономические. Услуга, точнее, результат услуги как объект гражданского права применяется в частноправовых отношениях (ст. 128 ГК РФ), но не публичных.

Приводятся обоснования различий «публичных услуг» и «государственных услуг», а также перечисляются их виды[5]. По моему мнению, такое деление не только невозможно, но и применение слова «услуга» в контексте публичных отношений человек, гражданин — государство, человек, гражданин — государственные органы не применимо.

Под услугами большинство толковых словарей подразумевают то, что делается для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей. Так, например, толковый словарь под редакцией С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой определяет услугу как действие, приносящее пользу, помощь другому. Несколько иная трактовка термина «услуги» содержится в специальных юридических словарях. Например, согласно словарю под редакцией             Ю. А. Лукаша услуги — это предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений. Данное определение детерминирует понятие услуги в контексте частноправовых институтов и не дает ответа на вопрос: что же подразумевается под услугами в сфере государственного управления. В Конституции РФ понятие услуга определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74). Однако действующие нормативные правовые акты не позволяют дать однозначный ответ на поставленный вопрос[6].

Причиной появления «государственной услуги» явилась Концепция Федеральной целевой программы «Административная реформа», представленная в октябре 2004 г. на заседании Правительства РФ Министерством экономического развития и торговли РФ[7].

Одной из важнейших целей проводимой административной реформы было названо реформирование системы оказания государственных услуг с целью повышения их качества. Л. К. Терещенко замечает, что само понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги — одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг»[8].

Реализация обозначенной выше административной реформы в свете не отражения ее инициаторами, будь то ненамеренно или умышленно, содержания (наполнения) «государственной услуги» создает как в теории, так и на практике проблемы.

Следует отметить также и то, что Общероссийский классификатор видов экономической деятельности Российской Федерации[9], где появились такие виды услуг, как деятельность федеральных органов государственной власти, кроме полномочных представителей президента российской федерации и территориальных органов федеральных органов (код 84.11.11), строится на базе международного классификатора (Международная стандартная отраслевая классификация всех видов экономической деятельности (ISIC))[10].

Таким образом, вводимые в правовом поле Российской Федерации понятия «юридического лица публичного права» и «государственной услуги» взаимосвязаны и логично вписываются в выстраиваемые в новом формате публичные отношения. В этом и заключается правовая основа деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, впрочем, как и других органов государственной власти.

Несмотря на наличие сторонников «юридического лица публичного права» и «государственных услуг» фактически произведена подмена понятия «властная функция» на «услугу», что является намеренным искажением существа властных функций государства. И это объяснимо, поскольку юридическое лицо (в данном случае — лицо публичного права), оказывая услугу, не преследует цель защищать права и свободы человека и гражданина, не являющегося собственником этого юридического лица. Как и юридическое лицо в частном праве, начинающее жить в праве отдельно и независимо от воли каждого из его создавшего, так и органы государственной власти осуществляют свою деятельность (живут) независимо от воли народа, и даже не государства.

«Государство - всеобъемлющая организация опять-таки народа. Оно, государство, призвано служить народу. Власть народа - народный суверенитет - предопределяет государственный суверенитет, т.е. власть государства, его функции и задачи. Наличие государства и государственной власти не обособляет их от народовластия, а делает инструментами достижения задач народного суверенитета. Об этом четко сказано в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»»[11]. Поэтому в соотношении таких глобальных субъектов политического властвования, как народ и государство, на первое место надо поставить народ[12].

Преследование частных интересов лиц, создавших юридические лица в виде МВД России и его территориальных органов, легко прослеживается в фактической работе МВД России и территориальных органов: должностные лица выполняют работу лишь для того, чтобы можно было отчитаться, не пропустить сроки, безразличие к потерпевшим, отсутствие реальной помощи и желания им помогать, более того, известны случаи, одобрения совершения преступлений, причем, несовершеннолетних в отношении своих родителей, что вовсе недопустимо в обществе. Так, снижается эффективность выполнения возложенных государством функций, бесплатных государственных услуг, а в последующем и вовсе переход на платность всех государственных услуг.

МВД РФ, как и его территориальные органы, находятся и в международных бизнес-каталогах[13]. Это соответствует положениям вышеперечисленных нормативно-правовых актов Российской Федерации. Более того, все без исключения органы государственной власти и управления Российской Федерации числятся в бизнес-каталоге как юридические лица, которыми в силу соответствующих Федеральных законов, Указов Президента РФ, Положений об образовании территориальных органов, таковыми не могут являться. Например, Правительство Российской Федерации включено под номером 531298725, директор Дмитрий Анатольевич Медведев, Правительство Сахалинской области под номером 531248330, директор Олег Николаевич Кожемяко, организационно-правовая форма GKU, например, Правительство РФ, Правительство Сахалинской области, Управление судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации и его отдел в субъектах федерации.

Все это подтверждает отслоение, разделение государства и его органов от народа — единственного источника власти.

Правящие элиты намеренно создали транснациональные компании, имеющие один интерес, экономический, — извлечение прибыли. Более того, в юридической науке открыто обсуждается проблематика угрозы национального суверенитета по причине глобализации, что является процессом, определяемым экономическими, рыночными, а не политическими, государственными силами[14]. Например, Игорь Беркут, еще за несколько лет до конфликта на Украине в открытую говорил о владельцах Украины и их обслуге, которая имеет право пользоваться территорией Украины, и обслуге, которая не имеет такого права. К последним относятся врачи, педагоги, пенсионеры, инвалиды, семьи с многодетными детьми, жалующиеся на никчемность своей жизни. Такие не нужны владельцам государства Украины, их нужно «утилизировать»[15].

Приходится констатировать аналогичный порядок отношений народа и государства в Российской Федерации.

«Народ как субъект властной деятельности стоит над социальными, а также национальными группами. Именно с учетом данного обстоятельства должна строиться современная модель публичной власти.

Говоря о социальном факторе, отметим, что все исторические попытки отдельных слоев населения возвысить себя, объявить о своей доминирующей роли в государстве, об исключении других частей населения из политического процесса по той причине, что они, мол, не входят в народ, не составляют истинной его составляющей, как известно, кончались крахом. К сожалению, приходится добавлять слова "рано или поздно", поскольку такие попытки приводили к кровопролитным войнам, не только юридическому лишению прав и свобод отдельных слоев, но и к их физическому уничтожению, стимулированию эмиграции, выдворению из страны.

Соответственно обреченными являются и попытки тех или иных национальных групп возвысить себя над другими, а то и объявить о своей исключительности. Народовластие предполагает принятие властных решений всеми лицами, являющими гражданами государства или отдельной части его территории, независимо от национальной принадлежности (выделено мной — Авт.).

Гуманистически настроенные государства и общества стараются создать и отразить в своем законодательстве такие концепции государства, народа и народовластия, которые учитывали бы социальную и национальную палитры населения.

Об этом свидетельствует и отечественный опыт. Так, вся конструкция модели политической власти по Конституции СССР 1977 года строилась на том, что в стране сформировался единый многонациональный советский народ, а социалистическое общенародное государство выражает волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны.